與“屬地管理”可能形成沖突的另一種情形體現在第七條第四款的規定中：“法律、行政法規規定由國務院有關部門對突發事件的應對工作負責的，從其規定;地方人民政府應當積極配合并提供必要的支持。”這一規定明為協調“垂直管理”與“屬地管理”可能形成“條塊分割”，實際上又制造了另一種形式的“共同負責”，只不過這種共同負責不是法定的而是實際上需要共同承擔的而已。因為即使法律規定由國務院部門負責的突發事件，事發地政府也會面臨同樣的應急局面，如果國務院有關部門對其負責的突發事件處置不當，是由事發地政府所采取的預防措施不當而致，這也會出現與前一“共同負責”相同的問題。但對這種情況，法律規定“共同負責”似乎尚有必要。因為：第一，不同法律法規對國務院有關部門負責的突發事件已作出規定，屬于特別規定，第七條第四款的規定屬一般規定，考慮到突發事件不可能完全由國務院有關部門來負責，共同負責顯然有必要。而且作出共同負責的規定雖屬一般規定，但這是新規定，因此不會違背特別規定優先于一般規定的基本原則和導致法律法規的沖突。第二，既然國務院有關部門應對突發事件時必須尋求地方政府的配合和支持，“共同負責”的規定有利于地方政府積極配合，因為“共同”這一詞確定了地方政府和垂直管理部門在應對突發事件上同等的法律地位。第三，“共同負責”的規定還可以賦予地方政府應對突發事件的自主指揮權，事實上這種自主的應急指揮權非常重要。比如2007年2月28日發生在新疆吐魯番境內的大風刮翻5807次列車事件15，地方政府的應急響應能力明顯比鐵路管理部門強。第四，涉及“突發事件”的現行有效的有關法律和行政法規共38部16，其中規定了(或根據合理推定)國務院有關部門對突發事件應對工作負責的有22部，而規定(或明顯可推定)需要地方政府協助的達19部17，即86%的法規事實上都規定需要“共同負責”;而且，《國家突發事件總體應急預案》也規定地方各級人民政府“負責本行政區域各類突發公共事件的應對工作”。對于法定共同負責情形，如果各有關行政區域的上一級政府同屬一個省，建議由省統一負責;如果各有關區域的上一級政府分屬不同的省，建議上報國務院應急管理辦公室18，并由其來統一協調。對于實際上需要共同負責的情形，建議將第七條第四款修改為：“法律、行政法規規定由國務院有關部門對突發事件的應對工作負責的，從其規定;國務院有關部門應對突發事件工作需要地方人民政府配合和支持的，地方人民政府應當按照有關規定與國務院有關部門協同應對”。

二、公民、法人和其他組織責任問題。《突發事件應對法》涉及對這類主體的規定有：與突發事件應對的義務(第十一條);報告突發事件信息的義務(第三十八條);特定專長人員提供服務的義務(第四十九條);服從指揮和安排的義務(第五十七條)。嚴格地說，公民、法人和其他組織只要不違反第六十六條規定，構成違反治安管理行為，就不會在突發事件應對上承擔其他的法律責任。這種情況似乎并不利于突發事件的應對，因為突發事件的應對幾乎在每一個環節上都離不開公民、法人和某些組織的協作，有些情況下這種協作甚至非常重要。法律將政府設定為突發事件應對的主要責任主體，是因為政府有能力及時有效地預防和控制突發事件;基于同樣的理解，如果公民、法人或其他組織在某些情況下具有某種特定控制能力，它們是否就應該為其控制能力承擔相應的責任呢?法律又可否為此設定特定的責任承擔方式呢?首先，任何主體只;對其應為之事而不為，就具有了倫理上的可譴責性，無論這一主體的行為是否產生了后果，法律課責就具備了必要的前提;其次，根據法律經濟學的分析，“引發法律課責的不是對過去的行為和后果的責任，而是避免將來低效率的后果、將來達到高效率的結果的能力。”19因此，如果某種行為的確能夠有效提高突發事件的預防和控制力，為此行為設定法律責任就是合理的;第三，突發事件的預防和控制的受益者是整個社會，規定公民或社會團體為其特定能力承擔特定的法律責任不會有礙于人權的保護，只會有利于更大權益的保護。

那么，現實當中有哪些情況需要法律來設定特別主體的特定責任呢?主要是一些群體性的突發事件，這類事件表現出的特點是：一、涉及群體利益糾紛，糾紛一觸即發;二、政府尚未知情，或利益糾紛的群體對政府不信任20;三、糾紛可能會造成惡劣影響，嚴重危害社會安全;四、糾紛雙方有愿望調解或糾紛有被調解的可能。在這類事件當中，對事件有能力控制的團體(比如教派沖突當中的宗教團體)和個人(比如被糾紛雙方訴求調解的人或對糾紛雙方有較大影響力的人)負有穩定事態的不可推卸的責任。如果團體和個人不作為或拒絕作為，放任事態的發展，導致事態擴大造成惡劣影響，法律予以責任追究是必要的，但現行《突發事件應對法》對這類責任主體并未設定任何法律責任，其結果可能就是：有控制能力者知情不報，不利于突發事件的預防;放任事態發展拒絕作為，不利于突發事件的控制和危害的減輕，這樣，法律的目的就難以實現。因此，規定特定控制能力者的特定責任是非常必要的，至于還有哪些情況需要如此對待，是值得繼續研究的問題。

(本文系國務院應急管理辦公室委托項目“突發事件應對的問責制研究”的課題成果，項目編號：GYJ2009-11 )

注釋

1谷安良：《立法學》，北京：法律出版社，1993年，第190頁。

2李步云主編：《立法法研究》，長沙：湖南人民出版社，1998年，第27頁。

3本表中“使用次數”指“設定”意義上的使用，如設定職責或職權。“比例”分別以70條的總法條數和99項具體責任設定項為基數算得。

4整體來看，《突發事件應對法》是以政府責任作為重心的，而且從本法第六章法律責任的有關規定也可以看出，政府和負有特定職責的有關單位是可制裁的責任主體，而且政府可制裁的條件比有關單位更苛刻，見本法第六十三、六十四條。

5事實上，專業應急救援隊伍建設比綜合性救援隊伍建設更重要，現實發生的很多事件都需要專業人士的參與。

6如《國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見》(國辦發[2007]52號)、《國務院辦公廳關于加強基層應急隊伍建設的意見》(國辦發[2009]59號)。

7杜永道：“‘必須’跟‘應當’用法有何不同”，《人民日報海外版》，2009年2月14日。

8周赟：《“應當”的法哲學分析》，2006年山東大學博士論文，第138頁。

9《突發事件應對法》第三條規定自然災害、事故災難、公共衛生事件按危害程度、影響范圍等因素分為特別重大、重大、較大和一般四級，顯然第六十四條中的“嚴重”的限定是為了與第六十三條對政府追責的情形相區別，因為本法所稱的突發事件是指“造成或可能造成嚴重社會危害”的突發事件，所以第六十四條中的“嚴重”目的就是要設定更嚴格的追責條件。

101119[澳]皮特·凱恩：《法律和道德中的責任》，羅李華譯，北京：商務印書館，2008年，第48、55、93頁。

12“前置責任”的含義是：如果前置責任沒有很好履行，就會影響到強制性責任的履行。比如，第十七、二十三、二十四條有關義務的規定，第二十六、三十一、三十二、三十七、三十八、四十一條有關義務的規定，第二十、二十九、四十七、五十二條有關義務的規定就分別是“采取預防性措施”、“及時采取措施”、“處置不(得)當”等強制性責任要求的前置責任。

13《日本防災面面觀》，2007年3月30日，http://news.cctv.com/world/20070330/105597.shtml。

14[美]約翰·馬丁·費舍：《責任與控制：一種道德責任理論》，楊紹剛譯，北京：華夏出版社，2002年，第18頁。

15吐魯番地委、行署接到報告后立即啟動緊急救援行動，地委書記親自坐陣指揮，調集金融系統運鈔車，安排公安、衛生、武警、消防、交通等部門人員趕赴現場進行救援，見《5807次列車在新疆吐魯番境內被大風刮翻》，2007年2月28日，http://news.sina.com.cn/c/2007-02-28/090412389575.shtml。

16根據北大法律信息網檢索，http://www.chinalawinfo.com。

17事實上沒有規定地方政府協同應對職責的突發事件就根本不需要地方政府配合和支持，因為這些事項是國務院銀監部門和期貨管理部門職責事項，以及藥監部門處置麻醉藥品和精神藥品生產的事項。

18《國家突發公共事件總體應急預案》規定，國務院應急管理辦公室是負有“綜合協調職責”的辦事機構。

20這種情況時有發生，比如“甕安事件”初期，政府尋找與當事人信賴的個人參與事件的調解;而且，現實當中有不少事例表明，很多糾紛的解決往往不是通過政府來進行的。