應急預案是我國全面加強應急管理工作的重要起點，對10年來全國突發(fā)事件應對工作起到了重要的引領和推動作用。目前，全國應急預案體系基本建立。隨著實踐的進一步深入，預案不實用、不管用、不好用的問題日益凸顯，如何盡快實現(xiàn)從“有”到“優(yōu)”、從“優(yōu)”到“精”的轉(zhuǎn)化，提高預案的針對性、操作性和實用性，讓預案關鍵時刻能派上用場，成為當前實務部門和理論界亟待研究解決的問題。從全國的實踐情況來看，應急預案在功能定位、編制路徑、管理方法、演練導向方面存在四個誤區(qū)，制約著我國應急預案體系建設的進一步發(fā)展。

誤區(qū)一：預案功能的法律化

從國際經(jīng)驗來看，應急預案主要有“類法律”規(guī)范和“類技術”規(guī)范兩類：前者側(cè)重對相關主體在突發(fā)事件應對過程中的權(quán)責做出原則性規(guī)定，發(fā)揮類似法律的規(guī)范作用;后者側(cè)重假設各種可能發(fā)生的具體突發(fā)事件場景，有針對性地提出具體明確的應對方案。與應急管理相關法律法規(guī)和應急規(guī)劃相比，應急預案的功能定位應側(cè)重針對性、實用性、操作性，強化“類技術”規(guī)范而弱化“類法律”規(guī)范，即按照“看得懂、記得住、學得會、用得上”的要求，明確突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后的各個環(huán)節(jié)誰來做、怎樣做、做什么、何時做、何地做、用什么資源做等具體操作問題，為處置突發(fā)事件提供具體明確的程序和依據(jù)。根據(jù)實際使用功能的不同，國際上通常還把應急預案分為戰(zhàn)略級預案、行動級預案、戰(zhàn)術級預案、現(xiàn)場行動方案四大類，各類預案在功能定位、結(jié)構(gòu)內(nèi)容、運作目標等方面存在很大區(qū)別。

宏觀化、空心化是當前我國應急預案的一個突出問題。在2003年取得抗擊“非典”勝利后，按照“質(zhì)量服從速度”的思路，在當時全國突發(fā)事件應對任務迫切而立法周期長、難度大的特殊背景下，不得已在短時間內(nèi)編制大量應急預案并在法律法規(guī)缺失的前提下使之臨時承擔原本應由法律法規(guī)所承擔的規(guī)范性職能，成為推動全國應急管理工作發(fā)展的重要抓手和有效載體。由于過去10年我國實施的是以“一案”(應急預案)帶動“三制”(應急管理體制、機制、法制)的應急管理體系建設思路，并且對預案缺乏準確定位和科學分類，很多預案的功能定位發(fā)生錯位，成為“類法律”規(guī)范和綱領性、宣言性的文件，大而全、大而空，脫離具體場景泛泛而談，原則性規(guī)定多、具體行動方案少，不少預案甚至創(chuàng)制、補充了大量法律規(guī)范用于彌補立法缺陷，異化為應急管理法律體系的一部分，暫時替代法律發(fā)揮作用，針對性和可操作性不強。

誤區(qū)二：預案編制的模板化

編制程序關系到應急預案的科學性。以“情景―任務―能力”為技術路線，以風險評估的結(jié)果為出發(fā)點，強調(diào)突發(fā)事件情景構(gòu)建和描述的先導作用，是當前國際上普遍采用的應急預案編制程序。例如，2001年“9?11”事件發(fā)生后，美國國土安全委員會(HSC)與國土安全部(DHS)等部門合作，組織近1500名應急管理官員和科學家，經(jīng)過一年多調(diào)查研究后制定了《國家應急規(guī)劃情景》(NationalPlanningScenarios)，總結(jié)提出了美國面臨的最嚴重的15種風險情景。這些場景被列為應急預案制定時最優(yōu)先考慮的應對目標，能否有效應對這些情景并達到預期效果，成為衡量預案質(zhì)量高低的最基本標準。后來，美國《國家應急框架》(NRF)又把這15種情景集成為具有共性特點的8個重要情景組。

在過去10年預案編制過程中，我國采取的是通過制定和下發(fā)通用框架指南作為統(tǒng)一模板的自上而下強力推動的模式，不可避免地出現(xiàn)標準化的模板不適應差異化的屬地情形的問題。這種自上到下“一竿子插到底”的集中動員模式，具有快速執(zhí)行的組織動員優(yōu)勢。在統(tǒng)一模板被層層復制、擴展下移的過程中，這些框架指南成為從中央到地方編制預案的基本指南，各地區(qū)、各部門根據(jù)上級所下發(fā)的標準化模版的內(nèi)容規(guī)定和格式要求“照貓畫虎”、“依葫蘆畫瓢”，在短時間內(nèi)迅速編制完成數(shù)百萬件應急預案。不過，在自上而下快速“復制”的過程中，不可避免導致各地區(qū)、各部門的應急預案千篇一律，“上下一般粗、左右一樣平”，相互之間機械重復，照搬照抄，結(jié)合實際不夠，預案文本不符合本地區(qū)和部門的突發(fā)事件情景，在框架結(jié)構(gòu)、內(nèi)容要素、具體文本等方面存在高度雷同甚至相互抄襲的情況。

誤區(qū)三：預案管理的內(nèi)部化

應急預案既是政府組織管理、指揮協(xié)調(diào)相關應急資源和應急行動的整體計劃和程序規(guī)范，也是讓全社會了解、熟悉、參與政府應急管理工作的重要平臺。公開和參與是最好的管理策略，有序動態(tài)開放、科學評估修訂是當前發(fā)達國家預案管理的共同做法。一是堅持“未經(jīng)評估的預案是無效的預案”的理念，對預案進行科學評估和嚴格管理。例如，美國聯(lián)邦應急管理署(FEMA)和其他管理部門制定了相關的指導性文件，用來指導各州和地方政府評審預案。二是及時發(fā)布風險評估和應急預案情況，增強全社會對預案的了解。例如，倫敦除恐怖襲擊等不宜公開的少數(shù)敏感信息外，風險源、風險的概率與后果、風險的地域分布、風險等級矩陣圖、突發(fā)事件預警信息等都及時對社會公開，政府還提供有關個人和組織如何應對各種風險和突發(fā)事件的對策建議。三是根據(jù)公共安全形勢和應急管理工作實際，對應急預案適時進行修訂。例如，2005年卡特里娜颶風災害發(fā)生后，美國總統(tǒng)和國會要求國土安全部對各州政府和 75個大城市的災害應對和應急疏散預案進行調(diào)查，確定需要聯(lián)邦政府在預案制定方面提供的幫助，提出修訂、完善聯(lián)邦政府、州政府和地方政府應急預案的措施建議。

“評估走形式、常年不修訂，公開是例外、保密是原則”，是當前我國應急預案管理中存在的一個突出問題。我國有關規(guī)定對預案的保密性提出了具體要求。例如，應急預案框架指南規(guī)定，有關部門和單位的預案應按政府統(tǒng)一行文規(guī)定的要求打印，并按有關規(guī)定標注密級。這使得預案編制和管理有時成為個別政府部門和人員“自彈自唱”、“自娛自樂”的事項。一方面，預案編制和管理“閉門造車”，在實踐中異化為由少數(shù)不完全深入了解突發(fā)事件應對實際工作的人員關起門來的“拍腦袋”決策活動。另一方面，預案成為“鏡中花、水中月”，有些地方和部門制定預案后將其列為機密而束之高閣。由于缺乏公開宣傳和普及教育，預案沒法入耳、入腦、入心，社會不了解預案的基本情況，政府工作人員也不熟悉預案所規(guī)定的內(nèi)容，導致突發(fā)事件發(fā)生后臨陣磨槍，無法按照事先制定的預案“照章辦事”，甚至出現(xiàn)在重特大突發(fā)事件發(fā)生后個別政府工作人員冒著生命危險到廢墟中搶救預案的極端事例。

誤區(qū)四：預案演練的過場化

演練是驗證應急預案的適用性，檢驗應急管理人員突發(fā)事件應對能力，發(fā)現(xiàn)預案中存在的問題并持續(xù)改進的重要手段。按目的與作用劃分，應急演練可分為檢驗性演練、示范性演練和研究性演練三類。目前，發(fā)達國家堅持“未經(jīng)演練的預案其效果是大打折扣的預案”、“平時是練兵打仗、戰(zhàn)時是打仗練兵”的理念，通過重點開展檢驗性預案，加強演練評估，邊演練邊整改，不斷提高預案質(zhì)量。一方面，開展檢驗性演練。真正的演練應以檢驗性演練和研究性演練為主，以示范性為輔，“演練結(jié)合、重練輕演、以練為主、以練促改”，“平時多流汗，戰(zhàn)時少流淚”，真正發(fā)揮應急演練查找薄弱環(huán)節(jié)、總結(jié)經(jīng)驗教訓、改進應急管理工作的目的。另一方面，加強演練評估。缺少評估，演練是不完全的，效果也將大打折扣。例如，2011年版日本《防災白皮書》在總結(jié)“3?11”東日本大地震教訓時談到：“日本政府組織的平時演練針對的是一般性地震和海嘯災害，為了便利，避難演練一般只會組織民眾到較高地帶的避難場所，而沒有到最高的避難場所。而此次海嘯的規(guī)模如此之大，以至于一般避難場所已經(jīng)不能滿足避難需求。演習的僵化導致了部分群眾意識不到危害的嚴重性，所以，選擇較低位置進行避難的人員造成重大傷亡。”

近年來，我國開展了大量的防汛搶險、地震救援、消防滅火、防化學品泄漏、處置環(huán)境污染、公共衛(wèi)生事件處置、海上救助、處置大面積停電、應急通信保障、反恐怖和核事故等方面的應急演練。據(jù)統(tǒng)計，2011年，全國共開展各級各類應急演練 196萬場(次)。不過，在實踐中，我國應急演練形式化的傾向比較嚴重，“重表演輕練習、重數(shù)量輕質(zhì)量、重展示成效輕發(fā)現(xiàn)問題”。目前，我國很多地方和部門所開展的預案演練主要是展示性、觀賞性演練，“雙盲”(不預告時間、地點)演練少之又少。演練不以發(fā)現(xiàn)問題為導向，不以完善預案為目的，而是根據(jù)事先策劃好的腳本按部就班完成“規(guī)定動作”，未能充分考慮突發(fā)事件發(fā)生后各種不確定的動態(tài)演進情景。在演練實施中，參演單位和人員“演”的成分居多，走形式，走過場，組織工作不周密、預案執(zhí)行不嚴肅，沒有按照正確的演練程序操作，場面轟轟烈烈，結(jié)果都是“取得了圓滿成功”，未能起到發(fā)現(xiàn)問題、改進工作、提高能力的效果。