二、綜合應急管理理論

突發事件的致因多種多樣，從災害來源的角度可大致分為自然的、技術的和人為引發的幾大類。不同類型的災害具有自己的特殊性質(如，致災媒介物的種類，媒介物的狀態與釋放過程，承災體的脆弱性，致災因子和承災體的相互作用等)，這些特性會對事件的可預測性和可控性、預警時間長短、事件影響強度、范圍，持續時間等產生很大的影響，從而使得不同災害的預防與準備、監測預警、應急響應和恢復也呈現出不同的特點。正因為如此，對不同類別突發事件的管理，在許多國家一開始都是分災種進行的，其應對和處理的責任被分散在不同的政府部門和專業領域。

對于造成嚴重后果的突發事件，也許任何一個部門和地區都不可能擁有獨自應對的能力和資源，需要其它部門與地區的支援與協助。在此過程中，如果事先沒有制定好預案并做好準備，必然會出現各個機構之間權限不明、相互扯皮、溝通協調不暢的現象。另一個方面，許多事件的最終后果都是表現為人員的傷亡、建筑和財物的破壞以及環境的污染。因此，雖然突發事件的原因可能差別很大，但其應對所需要開展的活動和能力卻是相似的，如人員的疏散與庇護、受傷人員的醫療護理、受災民眾的生活照顧、現場的安全保衛等。上世紀70年代的美國也面臨著同樣的挑戰和問題，為此，1978年美國全國州長聯合會(NGA)的應急準備項目報告(1979年5月壓縮后以《綜合應急管理：州長指南》的名稱出版)提出了“綜合應急管理(CEM)”的新概念，它指的是通過協調眾多機構的行動來管理所有類型的緊急事件和災難的責任與能力，并且同時綜合考慮應急活動的所有四個“階段”：減災、準備、響應和恢復。基于這個理念，美國全國州長聯合會要求聯邦政府整合相關應急管理機構。當時的當選總統卡特，之前曾擔任喬治亞州州長并對此深有體會，也決心從組織上強化聯邦的應急管理職責。在美國國會的支持下，美國于1979年成立了直接對總統負責的聯邦應急管理局(FEMA)，合并了相關聯邦機構，集成了和平時期與戰爭時期各種災難的聯邦減災、準備、響應和恢復項目。由此逐步形成了應急管理“全災種(all-hazards)”、“全過程(all-phases)”的綜合管理理論，并在世界各國應急管理研究與實踐中被廣泛應用。

這一基本理論對應急預案建設帶來了巨大而深遠的影響。其中最主要的是綜合應急預案的編制和標準化應急響應組織結構的建立。綜合應急預案是指一個行政區域為應對所有災害而編制的綜合性預案，主要包括基本預案、支持功能附件、機構支持附件和特定災害附件等。基本預案提供轄區應急管理系統的概況，簡要解釋所面臨的災害、能力、需求以及轄區的應急管理結構，評估每一個階段預期的使命執行情況;應急支持功能(ESF)附件是將應急響應中需要的功能按照標準化的資源分類方式進行組合和描述，并指定功能協調人以及主要機構和支持機構;機構支持附件描述一個轄區的應急相關機構或部門所要執行的政策、過程、角色和責任，以及協調并執行共同的應急管理策略的行動，它可適用于幾乎所有類型的突發事件;特定災害或事件附件描述有關特定災害、威脅或事件的響應政策、情景、行動方案和責任等。“。標準化應急響應組織結構是采用一種被廣泛應用的事件指揮系統(ICS)，集成參與應急行動的人員、設施、設備、程序和通信操作;它通常包括指揮，行動、計劃、后勤、財務/行政等功能組件，以標準化、一致性的形式統一全國的突發事件管理的組織架構。

在我國應急管理實踐中，從2003年“非典”疫情以來，也逐步加強了政府的綜合應急管理職能，成立了各級應急管理辦公室等機構。但還沒有形成全災種、全過程、全社會的綜合應急管理格局。反映在應急預案方面就是政府層面缺少真正的包括所有災害、參與響應的所有方面的綜合性預案，現有預案的戰略性、指導性不強，也沒有形成標準化的突發事件指揮系統架構。因此，如何落實政府的綜合應急管理職能并建立戰略指導性的綜合應急預案，是下一步應急管理與預案體系建設的重要任務。

三、分級響應理論

分級響應理論根植于人類居住地的地理空間分布性質和社會治理結構的層級化體制。突發事件必定是發生在某一個或一些特定的地理位置，并且對發生地的一些個體或社區造成生命、財產和環境的損害或影響。因此所在地的地方政府、相關組織和個人總是事件管理的第一責任者和響應者，而且大多數事件都會在地方一級得到妥善處理。有些事件只需要個別部門和組織就可獨自處理，其它一些事件則需要地方多個部門和組織甚至全社會的統一協調行動。當事件超出地方的應對能力時，則需要鄰近地區或上級政府的支持。隨著事件規模、范圍和處置復雜性的增大，事件所涉及的政府層級逐步升高，直至國家層級，甚至可能需要國際社會的支援。

根據不同國家權力體制的不同，分級響應的形式也不完全相同。對于聯邦制國家，地方具有充分的自治權力，事件的管理一般也是以地方為主，上級政府和組織主要是提供資源支持，事件的指揮權力仍保留在地方一級;對于中央集權制國家，上級政府對下級政府擁有司法和行政權力。因此，當事件響應升級時，事件的指揮權也可能隨之轉移。具體的分級響應形式，應該通過法律、法規和預案進行規定。無論如何，分級響應理論都強調突發事件的應急響應應該由有能力處理的最低行政層級進行處置，以免反應過度和造成資源浪費;但所有層級都應該為應急響應做好準備，建立并維持與自己轄區內的風險相適應的能力和資源。

目前我國對突發事件的分級主要依據的是事件嚴重程度(如死亡人數和經濟損失)，而不是應急能力和資源被消耗的程度和速度。這種根據事件結果確定級別的方法，容易造成響應滯后和響應過度等問題。此外，目前我國不同層級政府的應急預案也是依據事件等級進行劃分，導致功能定位不清，上下級預案之間的區別僅僅是處理事件的程度不同，其它內容都大同小異，上下級預案之間存在許多雷同與重復。因此，完善應急預案首先要研究確定事件分級的標準和不同層級政府和組織的職責，并在此基礎上規范不同級應急預案的功能定位和內容，實現上下級預案的有機銜接。