1 滅火與應(yīng)急救援法制發(fā)展與現(xiàn)狀

1.1 消防法

消防法是為防止和減少火災(zāi)發(fā)生，保障社會消防安全，加強消防管理工作，維護消防安全管理秩序而制定的法律規(guī)章。我國自古以來無論是帝王還是政府，都把防火滅火和保障人民生命財產(chǎn)安全放在治國的重要位置，消防法制建設(shè)與發(fā)展也隨著歷史的發(fā)展不斷完善進步。從先秦時期的“凡失火，野焚菜，則有刑罰”到明代的“凡防火燒故燒自己房屋者，杖一百，若延燒民房屋及積聚之物者，杖一百，徒三年。”的法律思想都可以反映出對火災(zāi)直接責(zé)任人的處罰是相當(dāng)嚴(yán)重的，到了清朝除了對火災(zāi)責(zé)任人的處罰之外，法律又增加了關(guān)于曠誤救火處罰相關(guān)規(guī)定;到了民國時期有了較為完善的全國性消防法規(guī)和消防組織設(shè)置辦法;新中國成立后為了對消防工作中出現(xiàn)的各種問題有一個法律性規(guī)范，　1957年11月29日　，我國第一部消防法律--《消防監(jiān)督條例》誕生，從這時起法律才開始對滅火救援行動中一些問題作了規(guī)定。例如，火場最高指揮員在火災(zāi)蔓延必須進行拆除才能避免重大損失的時候，可以決定拆除毗連建筑和構(gòu)筑物，以及臨時調(diào)動交通運輸、水、電和醫(yī)療部門力量。這一條例在1984年5月得以細化和完善，明確了公安消防部隊在滅火救援中的地位和權(quán)力。除此之外，我國還制定頒布了各種地方性法規(guī)和部門規(guī)章等用以規(guī)范和指導(dǎo)滅火救援行動，1998年頒布的《消防法》以及2008年修訂后的新消防法，都從一定程度上加快了我國消防法制的建設(shè)與完善，從一定程度上反映了新時期，新形勢下消防立法的重要性。

1.2 應(yīng)急救援相關(guān)法制

1.2.1　 憲法中有關(guān)應(yīng)急救援的論述 憲法八十九條十六款規(guī)定國務(wù)院具有決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)的權(quán)力。這是我國根本大法中關(guān)于應(yīng)急救援的相關(guān)描述。

1.2.2　 突發(fā)事件應(yīng)對法發(fā)展歷程、立法背景及現(xiàn)狀

突發(fā)事件應(yīng)對法是為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序而制定的。是基于我國自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難較多這一國情和我國在突發(fā)事件應(yīng)對工作中存在的一些突出問題而制定的。其內(nèi)容涉及到預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建、法律責(zé)任等諸多方面，是我消防部隊參與社會搶險救援任務(wù)的法律基礎(chǔ)。

1.2.3　 事件類別法和部門規(guī)章

黨和國家歷來高度重視突發(fā)事件應(yīng)對工作，建立了多種應(yīng)急管理制度，尤其是改革開放以來，突發(fā)事件應(yīng)對法制建設(shè)取得顯著成績。我國目前已制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件、有關(guān)文件111件。例如，防震減災(zāi)法、防洪法突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、消防法等，對突發(fā)事件相關(guān)應(yīng)急工作的開展作了規(guī)定。其中，新頒布的消防法第三十七條就規(guī)定“公安消防部隊、專職消防隊按照國家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作。”以法律的形式明確了消防部隊在突發(fā)事件應(yīng)急救援中的地位和作用。

2 當(dāng)前我國消防部隊滅火和應(yīng)急救援法制存在問題

2.1 滅火救援涉法問題

第一，滅火、搶險救援的法律地位。由于憲法和消防法中均未對消防部隊參與滅火、搶險救援的法律地位和行為作出明確界定，關(guān)于滅火、搶險救援行為究竟是不是行政行為以及這種行為造成的后果要不要追究責(zé)任，追究怎樣的責(zé)任沒有嚴(yán)格的規(guī)定，因此造成火災(zāi)戶告贏119的事例屢見不鮮。消防法規(guī)定消防隊?wèi)?yīng)該按照國家規(guī)定參與滅火和搶險救援任務(wù)，這里的“消防隊”是區(qū)別于消防行政機關(guān)的，前者履行著保衛(wèi)國家安全、社會穩(wěn)定保護人民生命財產(chǎn)的國家義務(wù)，其滅火救援行為屬于國防意義的國家行為，而且行為主體是沒有任何行政權(quán)力的現(xiàn)役制消防官兵;而后者具有鮮明的執(zhí)法權(quán)，代表國家機關(guān)行使消防監(jiān)督檢查等權(quán)力，類似于公務(wù)員性質(zhì)，其行為屬于行政行為。消防隊在火災(zāi)或者災(zāi)害應(yīng)急救援行動中的出現(xiàn)的不作為或者延遲而造成的后果，可依據(jù)條條令條例對有關(guān)責(zé)任人給予懲罰，但是不屬于國家賠償?shù)姆秶Ｔ噯枺钟姓l對衡陽大火中犧牲的20名消防官兵的生命承擔(dān)過法律責(zé)任?

第二，安全防護問題。湖南衡陽“11•　3”　特大火災(zāi)造成了公安消防官兵重大傷亡事件向人們提出了—個重大問題，那就是火災(zāi)撲救中的安全防護問題。火災(zāi)撲救中的安全防護問題，對于公安消防部隊來說，不僅是—個技術(shù)性極強的專業(yè)問題，也是—個履行法定職責(zé)的法律問題。不少人可能認(rèn)為，消防人員的法定職責(zé)之—就是撲救火災(zāi)，因而有險必救，否則便構(gòu)成了瀆職或者不作為。實際上，在法學(xué)理論上，構(gòu)成瀆職或者不作為是能為而不為，而不能簡單地與應(yīng)為而不為劃等號。安全防護的目的是為了保護參戰(zhàn)消防人員的生命權(quán)。在法學(xué)理論中，生命權(quán)是公民的一種重要權(quán)利，具有本源性和首位性，相對于公民的生命權(quán)利，公民的政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、文化權(quán)利等均為派生之權(quán)利。參加滅火救援的消防官兵也是我國公民的重要組成部分，既然是公民，其生命權(quán)理應(yīng)受到保護，只是鑒于職業(yè)的特殊性，當(dāng)參戰(zhàn)消防員的生命權(quán)與火災(zāi)現(xiàn)場中同時受到威脅的其他公民的生命權(quán)如果發(fā)生沖突時，在法學(xué)理論上則應(yīng)當(dāng)遵循比例原則加以平衡。長期以來，很多人受刑法上規(guī)定的關(guān)于緊急避險權(quán)限制的困擾，根據(jù)我國刑法第21條關(guān)于本人避險的規(guī)定，它不適用于職務(wù)上、業(yè)務(wù)上負(fù)有特定責(zé)任的人。因此，緊急避險權(quán)應(yīng)當(dāng)是公民享有的一種私權(quán)而已，它不適用于公安消防人員享有的安全防護權(quán)這種公權(quán)。

此外，由于消防法規(guī)中對于消防行為所造成的第三人受損、行政賠償和補償?shù)葐栴}均缺乏權(quán)威的規(guī)定與說明，大都只是指出消防隊員在滅火救援過程中有強制破拆、警戒、排險等權(quán)力，卻未對行使這種權(quán)力所造成群眾受損以及賠償問題詳盡說明，因此難免產(chǎn)生不必要的爭議。 2.2 應(yīng)急救援法制存在問題及探析

2.2.1　 國外突發(fā)事件應(yīng)急法律制度掃描

美國的危機應(yīng)對體系向來為世人矚目，其公共應(yīng)急法制堪稱現(xiàn)代國家應(yīng)急法制的范本，經(jīng)過長期發(fā)展已經(jīng)形成了一個比較完善的緊急狀態(tài)法律體系。從效力等級看，最上位是憲法;其次是綜合性法律《國家緊急狀態(tài)法》;然后是單行法。此外還有直接規(guī)范危機處理的應(yīng)急預(yù)案和計劃。其數(shù)量相當(dāng)可觀，內(nèi)容十分詳盡。

俄羅斯的應(yīng)急法律體系也相當(dāng)完善，以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)，制定了100余部配套聯(lián)邦法律、法規(guī)和大量總統(tǒng)令、政府令。其應(yīng)對緊急狀態(tài)的法律有《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》、《俄羅斯聯(lián)邦戰(zhàn)時狀態(tài)法》、《俄羅斯聯(lián)邦反恐怖活動法》，緊急狀態(tài)法啟動以后即成為“小憲法”，在其統(tǒng)領(lǐng)之下又有很多具體的部門法規(guī)范。

英國是實行不成文憲法的國家,情況特殊一些。由于法律體系過于分散，2004年1月,由下院通過了國內(nèi)緊急狀態(tài)法案，意在整合已有的專門法律，重新構(gòu)建了以該法案為中心的緊急狀態(tài)法律體系。

德國沒有一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法,現(xiàn)行的緊急狀態(tài)制度是由1968年6月24日的《基本法第17次修改法》(即所謂的“緊急狀態(tài)憲法”)規(guī)定設(shè)立的,根據(jù)基本法的規(guī)定,先后制定了一系列單行法。

法國出于政治需要，于1955年4月頒布了《緊急狀態(tài)法》,并于1960年進行了修改,其特點是側(cè)重于規(guī)定緊急狀態(tài)下政府的權(quán)力和公民應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。

日本按照防衛(wèi)(屬于戰(zhàn)爭狀態(tài)法范疇)或非防衛(wèi)(屬于非戰(zhàn)爭狀態(tài)法范疇)的分類把緊急狀態(tài)分解到《應(yīng)對外來武力攻擊法》、《災(zāi)害對策基本法》等法律中。

2.2.2　 國外應(yīng)急法制的特點

第一，設(shè)立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)對工作的專門工作機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)突發(fā)事件和緊急狀態(tài)處置工作的綜合協(xié)調(diào)，提供統(tǒng)一的信息和指揮平臺。如美國全國統(tǒng)一的行政管理部門為國土安全部,突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機構(gòu)主要是美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署(FEMA),與其經(jīng)常保持工作關(guān)系的機構(gòu)有27個聯(lián)邦政府機構(gòu)、美國紅十字會和州與地方政府的應(yīng)急事務(wù)管理機構(gòu)。聯(lián)邦應(yīng)急計劃將應(yīng)急工作細分為交通、通信、消防、大規(guī)模救護、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、有害物質(zhì)處理等12個職能,每個職能由特定機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。美國應(yīng)急體系已形成整體的國家應(yīng)急網(wǎng),具有立體化的特征。

第二，明確規(guī)定了緊急狀態(tài)的應(yīng)對措施。例如，俄羅斯在緊急狀態(tài)有效期限內(nèi)，可以通過俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的緊急狀態(tài)命令采取如下措施:全部或者部分中止緊急狀態(tài)地區(qū)的俄羅斯聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機關(guān)、地方自治機關(guān)的職權(quán);限制自由遷徙，實行特別的出入境制度;對個別財經(jīng)活動包括商品、勞務(wù)和財政流動，實施限制;建立糧食和首要必需品的銷售、購買及分配的特殊制度;禁止或者限制舉行會議、集會和組織游行、示威以及其他群眾性活動;禁止罷工或以其他方式停止工作;限制交通工具的通行，并對其實施檢查;暫時中止使用爆炸性物質(zhì)、放射性物質(zhì)，以及化學(xué)和生物危險品的組織從事危險生產(chǎn)活動。在緊急狀態(tài)下，限制俄羅斯聯(lián)邦公民參加選舉和全民公決的權(quán)利。

第三，規(guī)定了緊急狀態(tài)下的的征收征用和救濟補償。如德國公共征收和補償必須依照法律規(guī)定的條件和程序進行。法國對緊急狀態(tài)下的征收征用沒有特別的規(guī)定，其緊急狀態(tài)下的征收征用適用一般的《公用征收法》，分為兩個階段，在行政階段，由行政機關(guān)決定是否進行公用征收;在司法階段，由公用征收法庭判令轉(zhuǎn)讓、限制或剝奪財產(chǎn)。

2.2.3　 我國應(yīng)急救援法律制度存在的問題與不足

相對于發(fā)達國家應(yīng)急管理法制建設(shè)，我國應(yīng)急救援法制主要存在以下不足

其一，缺乏一部指導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)對共性問題的權(quán)威性法律;應(yīng)急的專門立法太少且效力不強，在涉及突發(fā)事件應(yīng)對的單行法中還存在規(guī)定不足和規(guī)范空白的地方。

其二，現(xiàn)行的應(yīng)對突發(fā)事件的法律法規(guī)具有明顯部門特性，各單行法中應(yīng)急的規(guī)定參差不齊、分布零散，存在規(guī)范性不強、整體協(xié)調(diào)性差、對政府可以采取的緊急應(yīng)對措施規(guī)定的不夠具體、相互之間缺乏必要銜接甚至相互矛盾的狀況。

其三，現(xiàn)有法律法規(guī)對突發(fā)事件應(yīng)對處置的法律責(zé)任規(guī)定不夠詳盡，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，重原則、輕規(guī)定，重形式、輕內(nèi)容。

3 加強我國滅火、應(yīng)急救援法制建設(shè)的幾點建議

3.1 進一步完善消防法。完善消防法中內(nèi)容不全面，規(guī)定不詳細的條款，對相關(guān)消防部隊參與滅火和搶險救援的地位、責(zé)任以及滅火行為產(chǎn)生的后果的條款要逐款分析，逐條論證，確保其內(nèi)容的針對性與豐富性，確保其邏輯的嚴(yán)密性。

3.2 盡快制定消防組織法。參照日本、臺灣等地區(qū)的做法，盡快制定出臺適合我國國情的消防組織法，明確與消防職能有關(guān)的國家機關(guān)的消防職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，明確公民的消防行為規(guī)范等。

3.3 完善突發(fā)事件應(yīng)對法。學(xué)習(xí)西方經(jīng)驗，制定和頒布綜合性災(zāi)難發(fā)或緊急事態(tài)法，在應(yīng)急管理逐漸完善的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有部門情況，整合獨立的災(zāi)難管理機構(gòu)，該機構(gòu)并不是單一的應(yīng)對災(zāi)難事件的指揮機構(gòu)，而要致力于災(zāi)難事件管理過程的完善，國家公共安全管理觀念、制度、政策的推行，教育與培訓(xùn)，增強地方預(yù)防、準(zhǔn)備能力以及在災(zāi)難中提供援助協(xié)調(diào)等;法律要對突發(fā)事件應(yīng)對的預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建、法律責(zé)任，信息公開等方面做出更為詳細的，操作性強的規(guī)定

3.4 逐步完善與突發(fā)事件應(yīng)急機制密切相關(guān)的法律制度，包括行政程序法、行政強制法、政府信息公開法、行政征用(征收)法、國家賠償(補償)法、行政訴訟法等等。同時，有必要將突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)納入法治建設(shè)進程。

3.5 統(tǒng)一立法與專門立法相結(jié)合。專門立法可以是“一事一法”，即分別針對不同類型的突發(fā)事件專門立法，如《地震應(yīng)急法》、《防洪法》、《傳染病防治法》《消防法》等，也可以是“一階段一法”，即針對突發(fā)事件的不同處理階段的特點來分別立法，如《災(zāi)害預(yù)防法》、《緊急狀態(tài)準(zhǔn)備法》、《緊急處置法》、《災(zāi)害救助法》等。