我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，“人民政府有關(guān)部門可以根據(jù)實際需要設(shè)立專業(yè)應(yīng)急救援隊伍”(第二十六條)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》要求各地要在全面加強各專業(yè)應(yīng)急救援隊伍建設(shè)同時，組織動員社會各方面力量重點加強防汛抗旱、森林草原消防、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、礦山、危險化學(xué)品、公用事業(yè)、衛(wèi)生、重大動物疫情等專業(yè)應(yīng)急隊伍的建設(shè)工作。這是一種以職能部門為導(dǎo)向的應(yīng)急隊伍建設(shè)方法，具有很多優(yōu)勢，可以充分發(fā)揮職能部門的專業(yè)性，并利用現(xiàn)有條塊體系，通過各層級的相應(yīng)部門建立相應(yīng)地專業(yè)救援機構(gòu)。其不足之處在于，通過具體界定災(zāi)種的方式在全國范圍內(nèi)明確應(yīng)急救援隊伍類型可能會帶來浪費或不足。一方面，并非所有地區(qū)都會發(fā)生《意見》中所列的專業(yè)性災(zāi)種，因而也就不需要所有類型隊伍都要建設(shè)。例如，有些地區(qū)并沒有礦山，若教條般地建立礦山救援隊，則屬浪費行為。另一方面，所有文本都難以概括全國范圍內(nèi)不同地區(qū)可能發(fā)生的各種災(zāi)害，特別是在中國這樣一個災(zāi)害繁多的國家。例如，在一些沿海地區(qū)或大河流域，水上救援是一項重要內(nèi)容，相應(yīng)的專業(yè)救援隊伍也就需要建立，但此類專業(yè)救援隊伍在《意見》中卻沒有單獨例舉。因此，為避免浪費或不足，專業(yè)救援隊伍的建立應(yīng)與實際需要相適應(yīng)。科學(xué)的做法是，在風(fēng)險評估基礎(chǔ)上確定所可能發(fā)生的災(zāi)種，以此作為是否建立有關(guān)專業(yè)救援隊伍的標(biāo)準。

第三，行政技術(shù)各分其權(quán)，避免行政部門干擾技術(shù)救援。救援是一項綜合的工程，特別是在大型災(zāi)害中的救援，需要政府各職能部門與救援隊伍之間親歷合作，才能有效減緩和控制災(zāi)害。與此同時，救援在很多時候又涉及專業(yè)性、技術(shù)性問題，需要一定的專業(yè)技能和豐富的救援經(jīng)驗才能較好應(yīng)對。因此，在吸納專家咨詢的同時，應(yīng)當(dāng)保障技術(shù)救援指揮員在救援決策中的相對獨立性。德國的經(jīng)驗是，行政與技術(shù)相分責(zé)，技術(shù)救援指揮員在救援決策中具有較強的相互獨立性。德國救援指揮人員均從基層干起，經(jīng)過所有救援隊員所需的培訓(xùn)，因而了解隊員在救援中的能力，能合理計算和分配救援任務(wù)，保證救援的相對有序性。相對而言，我國具體救援的指揮在決策中的獨立性還有待提高。以消防為例，我國消防指揮員必須親自勘查掌握災(zāi)情，在最第一線指揮和參與救援。而德國則不提倡消防指揮員親自勘察災(zāi)情，因為指揮員承擔(dān)著攸關(guān)全局的決策責(zé)任。德國消防指揮員對其隊員的災(zāi)情勘察能力也充分信任，因為這些隊員都是指揮員在日常培訓(xùn)和實戰(zhàn)中親自訓(xùn)練出來的。因此，我國需要將行政職責(zé)和技術(shù)職責(zé)進行區(qū)分，強化技術(shù)救援指揮員在具體救援中的決策相對獨立性，盡量避免行政部門對技術(shù)救援工作的干擾。

第四，充分調(diào)動社會力量，發(fā)揮志愿者的災(zāi)害救援作用。以志愿者為核心，是德國應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的一大特色。德國之所以能夠建立起龐大的志愿者隊伍，既與其擁有良好的志愿服務(wù)傳統(tǒng)有關(guān)，也和其長期以來的鼓勵志愿服務(wù)的政策保障有關(guān)。在2011年廢除義務(wù)兵役制之前，德國法律規(guī)定公民可以選擇參加一定時長的與救援或救護有關(guān)的志愿服務(wù)來代替服兵役。德國法律還明確規(guī)定，公民參加志愿救援活動的義務(wù)高于其上班工作的義務(wù)，雇主應(yīng)允許和鼓勵雇員參加志愿救援活動。對于雇員因參加志愿救援而對雇主造成的損失，由政府給予補償。德國國會2007年還專門通過決議，規(guī)定可以為志愿者參與救援提供最高達500歐元的補償。

近些年來，我國在志愿者救援隊伍建設(shè)方面也進行了一些探索。以廣東省為例，2010年1月發(fā)布了《廣東省應(yīng)急志愿者隊伍組建方案》[3]，12月又印發(fā)了《廣東省應(yīng)急志愿者管理辦法(試行)》[4]，制定了一系列鼓勵參與應(yīng)急志愿服務(wù)的政策，包括：(1)調(diào)用補償制度。應(yīng)急志愿者要按規(guī)定參與應(yīng)急管理相關(guān)工作特別是應(yīng)急救援工作，參與應(yīng)急工作實行登記制度，并購買人身意外傷害保險，視情況適當(dāng)給予補助。(2)評比表彰制度。定期對應(yīng)急志愿者進行評比表彰。(3)優(yōu)先錄用制度。鼓勵各類學(xué)校在同等條件下優(yōu)先錄取有應(yīng)急志愿服務(wù)經(jīng)歷且表現(xiàn)突出的學(xué)生，特別是各類大學(xué)中與應(yīng)急管理相關(guān)的專業(yè)。鼓勵各單位在同等條件下優(yōu)先錄用有應(yīng)急志愿服務(wù)經(jīng)歷且表現(xiàn)突出者，特別是與應(yīng)急管理有關(guān)的崗位。這些政策是我國志愿者隊伍建設(shè)過程中的有力嘗試。然而，由于缺乏實施細則，亦沒有立法保障，其效果還有待觀察。我國應(yīng)當(dāng)加快促進志愿服務(wù)的立法進程，在國家層面出臺有關(guān)志愿者支持和管理的辦法及實施細則，以充分調(diào)動社會力量，為大規(guī)模災(zāi)害應(yīng)急救援補充必要隊伍。

　　[參考文獻]

　　[1]凌學(xué)武.德國應(yīng)急救援中的志愿者體系的特點與啟示[J].四川行政學(xué)院學(xué)報，2009，(6)：70.

　　[2]“German fire services”, http://en.wikipedia.org/wiki/German_fire_services, 29 April 2011.

　　[3]廣東省人民政府辦公廳：《關(guān)于印發(fā)廣東省應(yīng)急志愿者隊伍組建方案的通知》(粵府辦[2010]2號)，2010年1月8日.

　　[4]廣東省人民政府辦公廳：《印發(fā)廣東省應(yīng)急志愿者管理辦法(試行)的通知》(粵府辦[2010]18號)，2010年12月5日.