應急預案是連接突發事件風險管理、預防和準備、應急響應與應急恢復各項活動的重要橋梁和工具。加強和完善應急預案體系是應急管理的一項基礎性工作。反思應急預案體系建設和預案工作的成敗得失，不僅需要對應急預案本身進行研究分析，而且需要對指導應急管理和應急預案工作的理論基礎進行研究與探討，從而使我們能夠更透徹地理解應急管理理論和應急預案的形成與發展規律，透過表面現象看到預案編制和使用工作中出現的一些深層次問題，從而更好地改進預案體系，完善預案管理工作。

本文對應急管理領域幾個基礎性的理論，如風險管理理論、綜合應急管理理論、分級響應理論、應急管理生命周期理論、現代管理理論等在應急預案體系建設中的重要作用及影響進行分析探討，在此基礎上，對我國應急預案體系存在的一些問題進行剖析，并提出一些初步的建議。

一、風險管理理論

風險是現代社會使用最為廣泛的概念之一。人們從不同的專業領域、不同的視角研究風險，形成了豐富多彩的風險理論和風險管理方法。以德國社會學家烏利希·貝克和英國社會理論家安東尼·吉登斯為代表的“風險社會”理論認為：隨著人類活動的擴大，傳統自然風險的主導地位已逐步讓位于人為不確定性帶來的風險;風險已成為現代社會的基本特征，因而進入了“風險社會”;對風險導致的傷害的緩解和風險的分配已逐步取代財富的生產與分配，成為現代社會的核心問題。

風險管理理論是支撐應急管理的理論基礎之一。與風險相關的基本概念，如災害與威脅、脆弱性、后果嚴重度、可接受風險水平、風險減緩與轉移等，也成為了應急管理的最基本概念。例如，在防災減災和關鍵基礎設施保護等領域，都強調采用綜合風險管理方法來預防災害的發生或者減輕其可能的效果;強調使用一種現實的、綜臺的、前瞻性的風險管理框架來管理風險;這樣的框架通常包括：風險識別、風險評估、風險決策、風險減緩與轉移、效果評價與改進等循環過程。

風險管理理論也認識到，人們可用于減少風險的資源是有限的。因此，一方面必須使用成本效益分析方法來管理風險，以確保資源使用效益的最大化;另一方面，風險往往很難完全消除，而只能控制到一定的可接受水平，也就是說，總是會有殘存的風險。這些殘存的風險在適當的條件下，有可能轉化為災難性的事件。因此，做好事前的應急準備和事后的應急響應與恢復是現代社會管理所不可或缺的，這也正是應急管理在世界范圍內日益受到重視的根源。而應急預案正是連接風險管理、應急準備和應急響應與恢復的最重要工具。通過風險管理過程識別的威脅與災害為編制預案提供了基礎，應急準備則為預案執行提供所需要的能力，預案的執行則是快速高效地開展應急響應和恢復的基礎。同時，風險識別和風險評估方法也已成為應急規劃、預案編制、資源管理、能力發展、公共教育、培訓和演練等應急管理工作的重要組成部分。

目前我國應急管理和應急預案工作中存在的一個問題是風險識別、評估和管理的基礎薄弱，特別是對區域性綜合風險的研究和評估，因而導致應急管理的戰略性目標不明確。一些具體的應急預案也缺少對風險的辨識和優先性排序，因而出現針對性和目標性不強等問題。因此，加強風險識別、評估和管理是改進應急預案工作的最重要的基礎性工作。