上海市現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案基本解決了“從無到有”的問題，為應(yīng)急管理工作提供了制度保障和管理依據(jù)。但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市規(guī)模擴(kuò)展，特大型城市安全管理的難度不斷加大，突發(fā)事件的防范與處置任務(wù)日趨繁重，應(yīng)急管理工作不斷面臨著新的挑戰(zhàn)。在外在形勢變化和應(yīng)急管理內(nèi)在要求的雙重壓力之下，上海市現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系也暴露出一些薄弱環(huán)節(jié)和一定的不適應(yīng)現(xiàn)象。

（一）概念不清，定位不準(zhǔn)，同質(zhì)化傾向明顯

對應(yīng)急預(yù)案基本的概念，包括應(yīng)急預(yù)案“哪里來，是什么，為什么，有什么，做什么”缺乏比較權(quán)威的解釋。不同層級之間的應(yīng)急預(yù)案盡管已經(jīng)作了初步的功能區(qū)分，但對于基層政府及其部門而言，尤其是在新編制的初始階段，更容易出現(xiàn)簡單模仿的現(xiàn)象，本區(qū)域、本行業(yè)的個(gè)性特點(diǎn)不夠突出，應(yīng)急預(yù)案的同質(zhì)化傾向比較明顯。

（二）評估不足，情景缺失，針對性有待加強(qiáng)

以2008年初的南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害為例，上海火車站和上海火車南站滯留了大量返鄉(xiāng)旅客，需要快速就近分流。長期以來，由于對冰凍雨雪與舂運(yùn)疊加產(chǎn)生特大客流威脅的認(rèn)識普遍不夠，鐵路站點(diǎn)現(xiàn)代化設(shè)施改造中，容易對人流疏散、交通組織等應(yīng)急準(zhǔn)備方面重視不夠。這暴露出在應(yīng)急預(yù)案的編制過程中，存在缺失可變情景“超前想象力”的現(xiàn)象。本質(zhì)上，應(yīng)急預(yù)案編制是對基礎(chǔ)資料的收集，對數(shù)據(jù)信息的匯總和對綜合分析的判斷，而非簡單文字組合和詞藻堆砌。

（三）管理失據(jù)，宣教脫節(jié)，實(shí)用性亟待強(qiáng)化

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第十七條對應(yīng)急預(yù)案的制定、修訂程序作了法律保留，但相關(guān)規(guī)定未出臺(tái)。由于有效管理規(guī)范的缺位，在應(yīng)急預(yù)案的編制程序、質(zhì)量控制、審查備案、宣教演練、責(zé)任追究等方面，一定程度上也存在“紙上談兵”的現(xiàn)象。應(yīng)急預(yù)案實(shí)施的解讀、宣傳、教育、培訓(xùn)和演練等的后續(xù)“鏈?zhǔn)椒磻?yīng)”也無法啟動(dòng)，應(yīng)急預(yù)案容易遭受“無用”的非議。

（四）形式單一，結(jié)構(gòu)固化，輔助決策難發(fā)揮

現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案，究其本質(zhì)，是在用一套固定、標(biāo)準(zhǔn)和典型化的體系去應(yīng)對現(xiàn)實(shí)中千差萬別的突發(fā)事件，因而必然面臨著兩大問題的考驗(yàn)。其一，以確定性去應(yīng)對突發(fā)事件中的確定性問題，其核心是現(xiàn)有資源的協(xié)調(diào)分配和權(quán)責(zé)體系的構(gòu)建。其二，以靈活性去應(yīng)對突發(fā)事件中的不確定性問題，其核心是事件分析和輔助決策，需要大量豐富的動(dòng)態(tài)信息作為支撐。從現(xiàn)有實(shí)踐看，以紙質(zhì)載體為主的應(yīng)急預(yù)案常強(qiáng)于前者，弱于后者，對既有職責(zé)的確認(rèn)和羅列比較多，但輔助決策的功能往往發(fā)揮不足。

三、對應(yīng)急預(yù)案基本問題的思考研究

當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案體系中存在的薄弱環(huán)節(jié)和不適應(yīng)現(xiàn)象，很大程度上與應(yīng)急預(yù)案基本問題系統(tǒng)性研究較少有關(guān)，有必要對應(yīng)急預(yù)案的淵源、定位、作用、分類、要素等作深入思考和研究，以進(jìn)一步提高應(yīng)急預(yù)案操作性。

（一）應(yīng)急預(yù)案從哪來（預(yù)案淵源）

據(jù)考察，工業(yè)化國家制定應(yīng)急預(yù)案至少有數(shù)十年的所史，最初的應(yīng)急預(yù)案以個(gè)別場所和單種事件為對象，強(qiáng)調(diào)過程控制。20世紀(jì)90年代后，逐步出現(xiàn)了以確保社會(huì)安定為目標(biāo)，以防災(zāi)減災(zāi)為主要工作，在建立監(jiān)測和預(yù)警的基礎(chǔ)上，以聯(lián)合指揮協(xié)調(diào)為特征的綜合性、標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急預(yù)案。

現(xiàn)代意義的應(yīng)急預(yù)案經(jīng)歷了從企業(yè)向社會(huì)演進(jìn)的過程，實(shí)現(xiàn)了從具體、微觀向抽象、宏觀的轉(zhuǎn)變。企業(yè)型應(yīng)急預(yù)案和社會(huì)型應(yīng)急預(yù)案既密切聯(lián)系，又相互區(qū)別。從邏輯結(jié)構(gòu)上看，企業(yè)型應(yīng)急預(yù)案體系往往由內(nèi)向外拓展，由“裝置”向“廠區(qū)”延伸，呈現(xiàn)典型“洋蔥型”結(jié)構(gòu)，但操作功能不斷弱化。政府型應(yīng)急預(yù)案選擇“自下而上、對應(yīng)互通”的邏輯結(jié)構(gòu)，在已經(jīng)弱化操作的基礎(chǔ)上，更易呈現(xiàn)模式化特征。正如有學(xué)者所指出的，政府應(yīng)急預(yù)案源自企業(yè)應(yīng)急預(yù)案，本質(zhì)應(yīng)解決應(yīng)急處置的操作問題，囿于管理者的功能局限和視角問題，不得不削弱操作性的初始目的。

（二）應(yīng)急預(yù)案是什么（預(yù)案屬性）

從國際經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)急預(yù)案主要有“類法律”規(guī)范和“類技術(shù)”規(guī)范兩種定位。其中，政府型的應(yīng)急預(yù)案偏向“類法律”屬性。例如美國的聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃（NRP），是一部典型的契約祛，文本附有美國政府各相關(guān)部門首長的集體簽字。2005年，溫家寶總理在全國應(yīng)急管理工作會(huì)議上強(qiáng)凋，“國家總體應(yīng)急預(yù)案是全國突發(fā)事件應(yīng)急管理的總綱，具有法規(guī)的法定效力。”盡管有法律學(xué)者指出，總體應(yīng)急預(yù)案并未創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系和賦予新的權(quán)力義務(wù)，但實(shí)踐中，政府應(yīng)急預(yù)案特別是省級以上的總體應(yīng)急預(yù)案的法律作用是典型而且明確的。與其相對，越是貼近基層的應(yīng)急預(yù)案，越應(yīng)當(dāng)參照企業(yè)型應(yīng)急預(yù)案的格式，充分考慮各種情況假設(shè)，使提出的具體解決方案具有“類技術(shù)”規(guī)范的屬性。