國家總體應急預案將我國應急預案體系劃分為總體、專項、部門、地方、企事業、重大活動預案等六大層次。這種分類具有組織優勢，但也容易出現體系性重復，到基層較難具體化和操作落實，如果街道鄉鎮等基層政府仍需劃分總體、專項和部門，則不能很好地適應一線工作的需要。《突發事件應對法》則將應急預案限于兩個層面：政府層面覆蓋到各級政府和縣級以上政府部門，用應急預案表述；社會層面覆蓋到礦山等高危行業重點單位以及公共交通工具等重要場所的經營管理單位，用具體應急預案表述。筆者認為，法律表述的轉變，揭示出國家對不同層次應急預案的功能要求的變化，基層應急預案要突出簡明、管用、注重實效，有針對性和可操作性。從規范表述角度，筆者認為在今后的相關規范性文件中，宜廣泛采用法律的規范性表述。

（四）應急預案做什么（預案作用）

1.預測作用。應急預案中分級標準是監測預警和應急處置的主要內容，通常以人員傷亡和直接經濟損失為標準。有關標準，能夠幫助作出突發事件性質和程度的判定，有利于及時采取相應的緊急措施。

2.依據作用。法律意義上的緊急制度最初著眼于實施戒嚴等強力的社會管制，但隨著國家和社會的穩定，單一的戒嚴制度無法滿足應對各類突發事件的需要。作為對《突發事件應對法》的實施補充，各類應急預案為政府行使緊急權力、實施日常的應急處置提供了依據。

3.保障作用。應急預案通常對涉及人力、物力和財力等方面的保障都作出了規定，不少規定具體，權責明確，保障作用明顯。

4.規范作用。突發事件應對涉及部門多，協調難度大，需要成立議事協調機構，但這種方法成本較高，不利于控制和精簡機構。而應急預案通過對職能的系統梳理，重在建立“機制”而非“機構”，更利于明確權責，定紛止爭。

（五）應急預案有什么（預案要素）

應急預案的動態管理主要涉及起草編制、培訓演練、評估修訂、組織實施、公開宣傳、備案審核等六大環節。從現有政府應急預案的主要內容來看，一般包括組織體系（含領導機構、辦事機構、工作機構、地方機構和專家組）、運行機制（含預測與預警、應急處置、恢復重建、信息發布）、應急保障（含隊伍、經費、物資、醫療等）、監督管理（含演練、評估、宣傳教育等）。從企業應急預案的編制情況來看，根據安全監管總局牽頭制定的《企業應急預案編制導則》等標準規范，已經形成了參照體系，要素比較齊全、推進成效明顯。

通過上述思考和研究，可以深化對進一步提高應急預案操作性的幾點認識。

第一，用必然性的觀點，客觀看待應急預案操作性不足。應急預案的操作性根本上受應急預案淵源、定位和作用等基本屬性制約。特別是政府應急預案，客觀上還承擔了法律法規、行動指南甚至是工作規劃等作用，其中部分已經成為應急法規的組成部分。由此也難免造成政府應急預案在應急流程、操作要求等操作層面的內容缺乏，短時間內尚難以徹底改變。

第二，從體系性的視角，整體考查應急預案的聯動能力。應急預案操作性，不能只從政府一個維度去考量，更應從整體聯動角度去把握。以建筑火災事故為例，各級各類預案應依序啟動，最終形成預案執行鏈。其中，政府綜合預案明確職責程序；消防預案解決力量調度和滅火專業性問題；屬地政府預案側重人員疏散和支援保障；物業應急預案按照預設路線和秩序，有序實施人員疏散。成功的應急處置，離不開成功的預案體系，但預案體系包含諸多層次且缺一不可，每一類應急預案能否完成預設目標，都將影響最終處置效果。

第三，靠創新性的思維，綜合提高預案操作性的方法。現有應急預案固然存在制約發揮操作性的因素，但并不意味著現有的應急預案沒有提高操作性的空間。特別是文本應急預案，可以通過大量基礎性工作，來提升相關應急預案的操作性。對政府應急預案和企業型應急預案，應當分門別類，按需出發，并充分依托信息化的手段，將固化、不周延的文本預案，轉變為更加靈活、模塊化的數字預案。