近年來，北京市在社會安全事件應(yīng)急能力建設(shè)方面取得了巨大的成就，但依然存在著問題與不足。針對這些問題，北京市應(yīng)在應(yīng)急體制、聯(lián)動機制、信息監(jiān)測、輿論引導以及對外合作等五個方面有所突破，從而實現(xiàn)首都社會安全事件應(yīng)急能力建設(shè)的跨越式發(fā)展。

一、應(yīng)急領(lǐng)導機構(gòu)：從分散走向統(tǒng)一

長期以來，北京市通過各級政法委下設(shè)的綜治辦、流管辦、維穩(wěn)辦等機構(gòu)協(xié)調(diào)以公安、司法、信訪為主的黨政機關(guān)開展社會安全事件的預防、預警、處置與善后工作，同時組織治安巡防員、流動人口協(xié)管員、維穩(wěn)信息員等社會力量參與到此項工作當中。2004年，根據(jù)胡錦濤總書記的批示，中央又建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議”，此后北京市也建立了相應(yīng)的聯(lián)席會議制度，將聯(lián)席會議辦公室設(shè)在信訪部門，社會安全事件的應(yīng)急處置又多了一個領(lǐng)導機構(gòu)：聯(lián)席辦。2005年，北京市政府又成立了市應(yīng)急辦，與聯(lián)席辦、綜治辦、流管辦、維穩(wěn)辦等機構(gòu)共同領(lǐng)導協(xié)調(diào)社會安全事件的應(yīng)急工作，社會安全事件的應(yīng)急領(lǐng)導體制就此呈現(xiàn)出“多頭管理、九龍治水”的格局。

由于多頭管理的存在，北京市應(yīng)急指揮系統(tǒng)的重復建設(shè)問題也相對普遍。以北京市某區(qū)為例，公安分局有一套由區(qū)委政法委出資建設(shè)的視頻監(jiān)控指揮系統(tǒng)，應(yīng)急辦也有一套由區(qū)政府出資建設(shè)的視頻監(jiān)控指揮系統(tǒng)，根據(jù)北京市總體應(yīng)急預案的規(guī)定，區(qū)民防部門還應(yīng)有一套備用的，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也都有一套自建的視頻監(jiān)控指揮系統(tǒng)。由于利益關(guān)系的存在，這些系統(tǒng)很難整合，各自建各自的、各自用各自的，從而造成了應(yīng)急資金的分散與浪費。重復建設(shè)的問題不僅體現(xiàn)在硬件設(shè)施上，在基層應(yīng)急隊伍建設(shè)中也有所體現(xiàn)。各個區(qū)縣的應(yīng)急辦、綜治辦、流管辦、維穩(wěn)辦、公安分局都有一支基層群防群治隊伍，每個部門都會定期或不定期發(fā)放一些志愿者補貼或獎勵。然而，基層志愿者一般都是身兼多職的，這就難免造成重復補貼的現(xiàn)象。

　　針對上述問題，改進策略如下：在市、區(qū)縣級層面，以綜治辦或維穩(wěn)辦為依托，組建社會安全事件應(yīng)急指揮中心，將綜治辦、維穩(wěn)辦、聯(lián)席辦等機構(gòu)以及應(yīng)急辦下轄的“反恐與刑事案件應(yīng)急指揮部”納入指揮中心，統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的社會安全事件處置工作。根據(jù)《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預案》對社會安全事件的分類和處置主責單位的相關(guān)規(guī)定，市級社會安全事件應(yīng)急指揮中心下設(shè)若干個專項應(yīng)急指揮部(如圖1、表1所示)，以組織、協(xié)調(diào)、指揮相關(guān)類別的社會安全事件應(yīng)對工作。各級應(yīng)急指揮中心和專項應(yīng)急指揮部配備專職值班人員和保障資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處以現(xiàn)有綜治維穩(wěn)中心為依托，負責對本轄區(qū)的社會安全事件進行先期處置，接受市和區(qū)縣應(yīng)急指揮中心的指令開展應(yīng)急處置工作。

二、應(yīng)急聯(lián)動機制：從粗放走向精準

雖然北京市在“十一五”時期已經(jīng)建立了以市總體預案為核心，專項保障和部門預案及區(qū)縣總體預案為依托，單位預案為基礎(chǔ)的應(yīng)急預案體系，截至2011年7月底全市共制訂各級各類應(yīng)急預案481萬個[1]，但針對社會安全事件的應(yīng)急預案還有很多有待完善的地方。

一方面，僅從市級社會安全事件應(yīng)急預案的文本上來看，就可以發(fā)現(xiàn)應(yīng)急分工存在著不到位或過細的問題。例如，有些專項應(yīng)急預案將協(xié)助單位的名稱與職責一一列出，卻沒有將這些職責具體落實到協(xié)助單位的某個崗位上(見《北京市建筑業(yè)農(nóng)民工群體性事件應(yīng)急預案》)，從字面上看，分工明確、責任清晰，但這樣的應(yīng)急分工在實際操作中很容易導致協(xié)助單位無法在短時間內(nèi)確定責任人趕赴現(xiàn)場。又如，部分應(yīng)急預案在分工規(guī)定上過于“細膩”，將協(xié)助單位的職責落實到某個具體的人名及其電話號碼上(見《北京市旅游突發(fā)事件應(yīng)急預案》)，看上去是責任到人、便于聯(lián)絡(luò)，但如果協(xié)助單位的人事或電話發(fā)生變動，應(yīng)急預案就成了一紙空文。此外，還有一些單位牽頭編寫的應(yīng)急預案只對其內(nèi)部的機構(gòu)進行職責劃分，而對外部的協(xié)助單位以“相關(guān)單位到場”的字眼一筆帶過(見《北京市房屋拆遷糾紛群體性事件應(yīng)急預案》)，這就意味著在此類突發(fā)事件中只能依靠現(xiàn)場指揮者的主觀臆斷來選擇協(xié)助單位。

另一方面，少數(shù)基層政府和部門過于注重應(yīng)急預案的數(shù)量，使應(yīng)急人員常常埋頭于文案工作之中，而無暇組織相關(guān)人員開展預案演練，這就導致應(yīng)急預案疊床架屋，而鮮有人知道該如何使用這些繁文縟節(jié)。還有少數(shù)單位上報的演練記錄中多次出現(xiàn)相同或類似的演練科目、演練過程和演練結(jié)果，存在虛報演練次數(shù)的情況。

針對上述問題，改進策略如下：

一是要細化基層應(yīng)急預案。(1)基層預案必須結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的自然地貌與氣候、建筑物與街道特征、應(yīng)急隊伍與物資分布、社會組織與人口構(gòu)成、周邊環(huán)境與資源特點、經(jīng)濟狀況與貧富差距等因素來制定，避免基層預案“千人一面”，強化預案的實操性與針對性。(2)應(yīng)急分工必須明確責任單位及其崗位的名稱，不宜出現(xiàn)“相關(guān)單位”的字眼，職責內(nèi)容應(yīng)盡量描述出工作事項、工作時限、工作地點、工作流程、工作技能要求以及工作輸出標準等要素，以免事后評估責任單位時缺乏客觀依據(jù)。(3)基層預案的事件分級必須附有具體的量化標準，如參與與瀏覽人數(shù)、死傷與被困人數(shù)、物資價格上漲與股市下跌指數(shù)、直接財產(chǎn)損失與污染過火面積等，不可僅以定性描述作為事件分級的依據(jù)，以免聯(lián)動單位在同一突發(fā)事件中定級不一，導致處置措施不協(xié)同。(4)基層預案必須明確預警發(fā)布與解除的條件。發(fā)布與解除條件必須是便于操作的描述，如一個周期內(nèi)已監(jiān)測到的跡象是否達到一定頻次、是否處于事件旺季、已發(fā)生的同類事件是否達到一定的級別、本區(qū)域是否處于敏感時間段、利益相關(guān)者或上訪投訴人次是否達到一定數(shù)量等。

二是要落實基層應(yīng)急演練。(1)在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，以綜治維穩(wěn)中心為依托，建立專職社會安全事件綜合應(yīng)急隊伍。應(yīng)急隊伍平時處于訓練與戰(zhàn)備狀態(tài)，訓練科目以各類社會安全事件應(yīng)急預案和行為規(guī)范為主。相關(guān)單位新錄用的工作人員上崗前都必須在基層綜合應(yīng)急隊伍中訓練工作兩年以上，并通過結(jié)業(yè)考試獲得資質(zhì)證書才能離開應(yīng)急隊伍正式上崗。(2)以各級黨校、行政學院為依托，建立政法后備干部應(yīng)急輪訓制度，所有即將晉升的政法后備干部必須在各級黨校、行政學院接受以各類社會安全事件應(yīng)急預案和行為規(guī)范為主要課程的封閉式訓練，訓練期間所有干部都處于戰(zhàn)備狀態(tài)，一旦發(fā)生突發(fā)社會安全事件，干部學員按照各自所在部門和相關(guān)特長出現(xiàn)場協(xié)助處置突發(fā)事件。訓練結(jié)束時干部學員必須通過專業(yè)考試并獲得資質(zhì)證書方能履新。(3)在全市黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體廣泛開展以普及社會安全事件應(yīng)急預案與規(guī)范知識為主題的演練大比武、演講辯論賽、創(chuàng)新評議等活動。通過精神和物質(zhì)獎勵充分調(diào)動各級各單位工作人員強化應(yīng)急能力的積極性和主動性。