應急管理規程體系，或規范文件體系，是政府頒布的戰略、框架、指南、手冊等規范性文件的總稱。完善的規程體系是規范化管理的前提。9 11事件以后，為了推進國土安全與應急管理系統建設，美國政府啟動了以開發《全國突發事件管理系統》、《全國響應框架》等為核心的應急管理規程體系建設工作，開發了大量工作指南、手冊和應用工具，建設了信息化的規程及其應用工具共享平臺，并通過財政支持等激勵手段推動全國各地采用上述規程和應用工具。2011年，在總結以往經驗教訓基礎上，美國聯邦政府又啟動了新一輪的應急管理規程體系建設工作，其主旨是以全社會應急管理能力建設為核心，全面重新梳理有關規程(有400多人直接參與這項工作)，力圖建設一個更加整合、規范、有效的現代應急管理系統。

美國政府的上述工作的長處是注重頂層設計，有關文件和方法工具實用性強，規范化管理工作推進扎實，通過持續改進不斷完善有關規程和實際做法;其不足是有關文件過于繁瑣，有的文件變化過于頻繁，使得地方難以適應。本文將重點探討其規程體系建設的長處，并借鑒其做法，提出我國建設應急管理規程體系的思路。

一、美國應急管理規程體系建設的基本特點

(一)以政治要求為起點

無論是9 11后的應急管理規程體系建設，還是2011年開始的新一輪規程體系建設，都是以總統政策令為起點的。

2003年，小布什總統簽署《國土安全第5號總統令》，要求開發《全國突發事件管理系統》、《全國響應框架》。緊接著，《國土安全第8號總統令》對于加強全國應急準備工作提出了一系列具體要求。這兩個總統令為規范和整合全美應急管理規程體系指明了方向。

2011年，鑒于美國安全形勢和應急管理工作需要，奧巴馬總統頒布《第8號總統政策令》，明確提出要重構全國應急準備規程體系。在這一政策令中，較以往更加突出了以能力建設為核心的應急管理體系建設的目標。

(二)以能力建設為目標

美國注重應急管理能力建設。在《國土安全第5號總統令》的指導下，國土安全部于2007年頒布了《目標能力表》。表中提出37項核心能力，供風險評估、計劃、培訓、演練、工作評估等使用。這些能力分為5類。

通用能力：規劃、溝通、社區備災和參與、風險管理、情報和信息共享與傳播;

預防(恐怖主義)領域能力：信息收集與識別指標和警告、情報分析和生產、反恐調查和法律措施、CBRNE(化學、生物、輻射、核和加強型常規武器)檢測;

保護領域能力：關鍵基礎設施保護、糧食、農業安全和保護、流行病學監測和調查、實驗室測試;

響應領域的能力：現場突發事件管理、緊急行動中心管理、關鍵資源物流和分配、志愿者管理和捐款、響應者的安全和健康、應急公眾安全、動物疾病緊急支援、環境健康事宜、爆炸裝置響應行動、火災事件響應支持、大規模殺傷性武器和危險材料響應與去污、公民疏散和臨時安置、隔離與檢疫、搜索和救援(陸上)、應急公共信息和警告、人員應急分流和入院前急救、民眾照顧(住所、飲食和相關服務)、遺體管理、醫療需求激增的應對、醫療用品管理和分配、大規模預防;

恢復領域能力：建筑物損傷評估、生命線修復、經濟和社會復蘇。

《目標能力表》對每一項能力都有數十頁描述，整個文本達588頁。其中，針對每項能力都詳細描述了其定義、產出、與《全國響應框架》中相關功能的關系、對完成相關任務的貢獻、在應急管理過程中發生作用的流程圖等。

2011年，在《第8號總統政策令》的指導下，國土安全部頒布了新的戰略指導性文件——《應急準備目標》，其中又提出了與前述27項能力大同小異的31項應急管理能力目標。

(三)以機制建設為核心

2004年，在《國土安全第5號總統令》的指導下，國土安全部頒布了《全國突發事件管理系統》。該文件是迄今為止最為全面、權威地闡述全美應急管理機制的規程。作為其核心內容之一的《突發事件指揮系統》文件更是日益成為全國通用的指揮體系標準。此外，《全國響應框架》則具體規定了在重大突發事件來臨時，聯邦層面的響應機制。

2011年，為了加強應急準備工作，《第8號總統政策令》把應急準備工作重新定義為5個方面：預防、保護、減除、響應、恢復，并要求針對每個方面，分別制定具有總體體制機制規范性質的框架。國土安全部據此重新審視《全國響應框架》，將其拆解、充實為《全國預防框架》、《全國保護框架》、《全國減除框架》、《全國響應框架》、《全國恢復框架》等5個《框架》。

各《框架》文件內容包括：(1)引言：該框架的目的和功能;(2)范圍：面對的風險、使用對象、工作原則、與其他框架的關系;(3)角色與職責：公民、社區、民間機構、地方政府、聯邦政府部門、總統等在這一領域的職責;(4)核心能力：在該框架領域培育相關核心能力的要求;(5)協調機制：界定全國層面協調機制和地方層面協調機制;(6)開發操作預案的指南：對開發各層級操作方案提出要求和建議;(7)框架維護與復審規定。

有了這5個《框架》，應急管理各項主要工作機制就更加清晰了。目前，這些框架文件都已草擬完成，并面向全社會征求意見。