應急預案是否管用、實用，關系到應急管理工作整體的發展走向。2007年，華建敏同志在全國基層應急管理座談會上指出，“應急預案是應急管理工作的主線，管不管用是預案的生命線。”前幾年，與兄弟省市一樣，上海的應急預案體系建設主要任務是實現從政府到社會的全覆蓋，以達到“橫向到邊、縱向到底”的要求。但隨著對應急管理工作認識的不斷深化和突發事件應對經驗的不斷積累，應急預案建設面臨著從“量變”向“質變”轉化的迫切需要。當前，特別需要加強思考和研究，提出能夠切實提高應急預案可操作性的方法。

一、上海市應急預案體系的主要內容

作為特大型城市，歷屆上海市委、市政府堅持把城市的安全運行問題擺在突出位置，逐步建立、發展并完善了應急管理的工作體系。2001年，從防災減災角度出發，初步構建起城市綜合減災和緊急處置體系；2003年，受成功應對“非典”的經驗啟發，較早地在省級城市中發布了政府總體應急預案——《上海市災害事故緊急處置總體預案》。2004年，結合特大型城市緊急事故處置的特點，依托公安部門，建立了上海市應急聯動中心，負責對一般、較大突發事件的聯動處置和對重大、特大突發事件的先期處置。2006年，按照國家推進應急管理“一案三制”的總體要求，發布實施了《上海市突發公共事件總體應急預案》，全市應急預案體系建設進入了正軌化、規模化和體系化的階段。據統計，截至2012年4月上海市共有各級各類應急預案總計約27萬件，數量上以基層預案為主。其中，企業應急預案和各類現場處置方案約22萬件，學校應急預案約2.8萬件，街道、鄉鎮、村（居）委會的應急預案以及細化處置規程約3萬件。

按照“預防與應急相結合、常態與非常態相結合”的原則，在完善原有災害事故處置預案的基礎上，在政府層面，已形成了以市級總體預案為龍頭，50余個專項和部門預案為主體，區縣、基層應急管理單元、重大活動和基層應急預案為支撐的應急預案體系，基本涵蓋了可能發生或可能造成影響的各類突發事件。上海市的應急預案體系具有以下三個特點。

（一）層級扁平，適度精簡。

部門應急預案，名為“部門”而實行“專項”之職，處在同一效力層次。基于應急聯動機制，上海市對各類突發事件實行統一接警、快速調度和聯動處置。市應急聯動中心受市政府委托，負有調度各應急聯動單位開展聯動處置的職權。涉及人命救助的現場，市和區縣綜合性應急救援隊伍還將牽頭建立現場指揮體系。應該說，“大基層”是特大型城市的重要特點之一，各類突發事件的復合化程度很高，跨部門協調的情況十分普遍。扁平化的預案制度設計能夠最大程度地提升應急響應的效率。

（二）分級分類，互有側重。上海市應急預案按類型分，有總體預案、專項預案與部門預案、工作預案等。不同類型預案的側重點存在差異。其中，總體預案重點明確突發事件應對的工作原則、組織體系、響應機制和保障要求；專項和部門預案側重界定工作任務、職責分工和處置程序；工作預案著重確定應急處置的具體程序、操作規范。各級各類應急預案層級不同、分工不同、內容重點不同，既相互聯系又互有區別，一定程度上緩解了應急預案“上下一般粗”的現象。

（三）屬地為主，單元補充。在市和區縣管理層級中，上海市建立了基層應急管理單元的制度。市應急委根據實際需要，在大型交通樞紐、化工區、保稅港區、國際旅游度假區等特殊區域指定牽頭部門，并將整個區域作為獨立主體納入市級框架進行統籌和協調。比如，寶鋼集團為中央在滬企業，主要位于寶山區，一旦發生事故，屬地化響應存在難度。又如，上海化工區橫跨金山和奉賢兩個區，占地面積大，危化品事故的風險較高，區域性救援力量難以快速抵達，難免會貽誤“戰機”。特殊管理區域的存在，倒逼上海市加強制度和管理創新。從預案的效力層級來看，基層應急管理單元應急預案類似于區縣總體應急預案，能夠彌補屬地管理可能存在的“空白地帶”。