1、引言

近幾十年，世界上各類突發(fā)公共事件不斷發(fā)生，如何科學應對和及時、有效地加以處置，是當今各國政府必須面對的一個重大課題。

國務院2006年1月8日發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》(以下簡稱總體預案)。根據(jù)總體預案，突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。按照總體預案的規(guī)定，城市面臨的突發(fā)公共事件包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等4類。

從自然的角度分析，中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，災害種類多、災害發(fā)生頻度高、災害損失嚴重。由于受災害影響的人口大體在2億左右，占全國人口的1/7以上，自然災害在中國有著較強的社會性。隨著經(jīng)濟建設的發(fā)展，災害造成的損失也逐步增加。我國有70%以上的大城市、半數(shù)以上的人口、75%以上的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值，分布在氣象、海洋、洪水、地震等災害嚴重的沿海及東部地區(qū)。我國每年因自然災害造成的損失一般都要超過上千億元。

從事故災難的角度，中國安全生產(chǎn)形勢嚴峻，安全事故頻繁。近10年來我國平均每年因各種事故造成的非正常人口死亡超過20萬人，傷殘者超過200萬人，直接經(jīng)濟損失驚人。從公共衛(wèi)生事件的角度，近年來中國內(nèi)地食源性疾病、嚴重職業(yè)病危害對健康的危害呈上升趨勢，食品衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生等公共衛(wèi)生形勢依然嚴峻。

從社會的角度分析，我國目前正進入經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵階段，既是關鍵發(fā)展期，同時又是矛盾凸顯期。人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問題，如果處置失當，有可能會出現(xiàn)社會危機。另外，我國很多地區(qū)自然環(huán)境破壞嚴重，潛在的危機有可能隨時爆發(fā)。而建國以來建設的大量基礎設施，年代久遠、老化嚴重，又缺少及時的維護和更換，安全隱患非常多，也是一個個定時炸彈。

在未來很長一段時間內(nèi)，我國城市都將面臨突發(fā)公共事件所帶來的嚴峻考驗[1，2，3]。

凡事預則立，不預則廢。通過開展城市突發(fā)公共事件應急能力評估，從而做好預防和處置各類突發(fā)公共事件的思想準備、組織準備、物質(zhì)和技術準備，建立健全社會預警體系和應急機制，不斷提高預防和處置突發(fā)公共事件的能力。

2、城市應急能力評估指標體系研究

2.1 開展城市應急能力評估的目的和意義

城市突發(fā)公共事件應急能力評估是城市應急管理工作的基礎，應制定客觀、科學的評估指標體系，把城市應急能力評估納入政府和部門工作績效考核體系，定期對各地區(qū)、部門的應急能力進行評估[1，3]。

城市應急能力評估可以提供一個通用的準則，以識別城市應急管理工作中較為滿意和需要改進之處，并為城市應急管理機構的合作與對話創(chuàng)造機會[1,4]。開展城市應急能力評估便于持續(xù)改進城市應急管理工作，確保應急管理工作的有效性;幫助城市應急管理工作適應各類變化，包括地方行政領導、應急管理體制和組織機構的變化等;便于評估國家和地方各級人民政府應急管理工作的一體化程度和正確認識構成城市應急管理底線的應急管理能力及其發(fā)展趨勢;便于在危險來臨之前，審查應急準備工作;可以改變城市應急管理工作的重點，變被動為主動，組織各類企事業(yè)單位、社區(qū)和群眾抗災自救，保護人民群眾生命財產(chǎn)安全。

美國、日本、臺灣等國家(地區(qū))已經(jīng)開展了應急能力評估相關的研究工作，并取得了一定的成效。中國安全生產(chǎn)科學研究院在國家十五科技攻關滾動課題(2004BA803B05)中建立了城市應急能力的評估體系框架，并在試點城市進行了實際評估。

2.2 城市應急能力評估指標體系

城市應急能力評估體系可以包括18個一級指標(稱為類)[4，5，6]，分別是：法制基礎、管理機構、應急中心、專業(yè)隊伍、專職隊伍與志愿者、危險分析、監(jiān)測與預警、指揮與協(xié)調(diào)、防災減災、后期處置、通信與信息保障、決策支持、裝備和設施、資金支持、培訓、演習、宣傳教育、預案編制。

我國的城市應急能力評估體系中18類指標被分解為67項屬性，進而得到405項特征，以便于實際評估時對相應的指標進行調(diào)查和賦值。