三、政府應急管理體系建設的情況

中國應急管理體系建設的核心內容可以概括為“一案三制”：

2003年6月17日，在抗擊"非典"斗爭取得決定性勝利之際，溫家寶主持召開專家座談會，研究加強公共衛生建設促進經濟與社會協調發展問題。他引用恩格斯的名言"一個聰明的民族，從災難中學到的東西會比平時多得多"，強調要善于總結經驗和教訓，更加重視提高應對突發事件的能力，更加重視對社會的管理，更加重視經濟社會的協調發展。在取得了抗擊"非典"的決定性勝利之后，中國全面加強應急管理體系建設的工作也隨之起步，其核心內容被簡要地概括為"一案三制"(應急預案，應急管理體制、機制和法制)。

(一)應急預案

應急預案是應急管理的重要基礎，是中國應急管理體系建設的首要工作。2003年11月，國務院辦公廳成立應急預案工作小組。2005年1月26日，國務院召開常務會議，審議并原則通過了《國家突發公共事件總體應急預案》。4月17日，國務院印發《國家突發公共事件總體應急預案》。5月至6月，應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類25件專項應急預案、80件部門預案也陸續發布。

截至2005年底，全國應急預案編制工作基本完成，包括國家總體應急預案、25件專項應急預案、80件部門應急預案，共計106件，基本覆蓋了中國經常發生的突發事件的主要方面，許多市、區(縣)也制定了應急預案，全國應急預案框架體系初步建立。截至2007年11月，全國已制訂各級各類應急預案130多萬件，所有的省一級政府、97.9%的市級政府、92.8%的縣級政府都已經編制了總體應急預案，同時還因地制宜地編制了大量專項及部門的預案，我市人民政府2006年就已編制發布《鄂州市突發公共事件總體應急預案》，隨后又陸續發布各類專項預案23件。全國"縱向到底、橫向到邊"的應急預案體系基本形成。

(二)應急管理體制

自2003年以來，在充分利用現有政府行政管理機構資源的情況下，一個依托于政府辦公廳(室)的應急辦發揮樞紐作用，協調若干個議事協調機構和聯席會議制度的綜合協調型應急管理新體制初步確立。2006年6月15日發布的《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》提出，要"健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，落實黨委領導下的行政領導責任制，加強應急管理機構和應急救援隊伍建設"。2007年11月1日起開始施行的《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定，"國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。"

總的來看，中國目前正在建設的新型綜合協調型應急管理體制，是建立在法治基礎上的平戰結合、常態管理與非常態管理相結合的保障型體制，具有常規化、制度化和法制化等特征，有利于克服過度依賴政治動員所導致的初期反應慢、成本高等問題。

(三)應急管理機制

應急管理機制是指突發事件全過程中各種制度化、程序化的應急管理方法與措施。應急管理機制涵蓋突發事件事前、事發、事中和事后全過程，主要包括預防準備、監測預警、信息報告、決策指揮、公共溝通、社會動員、恢復重建、調查評估、應急保障等內容。

2006年7月，《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》指出，要"構建統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制"。自2003年"非典"疫情結束以來，黨中央、國務院和中央軍委發布了很多有關具體應急管理機制建設的文件，涉及監測預警、信息報告、決策指揮、信息發布、恢復重建等多個方面。

(四)應急管理法制

中國近幾年應急管理工作最突出的特點，"就是在深入總結群眾實踐經驗的基礎上，制訂了各級各類應急預案，形成了應急管理體制機制，并且最終上升為一系列的法律、法規和規章，使突發事件應對工作基本上做到有章可循、有法可依。"據統計，在2007年11月1日《突發事件應對法》施行前，中國已經制定涉及突發事件應對的法律35件、行政法規37件。但這些法律法規只適用于特定領域突發事件的應對工作，部門性強，不具廣泛的指導意義。在"非典"疫情暴發初期，原有立法提供的法制資源嚴重不足，導致政府反應速度慢、信息不暢、協調不力、低效無序、無法可依。2003年5月12日《突發公共衛生事件應急條例》的出臺，標志著中國衛生應急處理工作納入法制化軌道，衛生應急處理機制進一步完善。

2003年11月，清華大學公共管理學院和上海市法制辦分別接受國務院法制辦委托，著手起草《緊急狀態法》立法草案。2004年3月，十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將現行憲法中規定的"戒嚴"修改為"進入緊急狀態"，確立了我國的緊急狀態制度，為《緊急狀態法》立法提供了憲法依據。2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過《突發事件應對法》，這是新中國第一部應對各類突發事件的綜合性法律。它的施行標志著我國規范應對各類突發事件共同行為的基本法律制度也已確立，為有效實施應急管理提供了更加完備的法律依據和法制保障。我國目前已基本建立了以憲法為依據、以《突發事件應對法》為核心、以相關單項法律法規為配套的應急管理法律體系，應急管理工作也逐漸進入了制度化、規范化、法制化的軌道。

四、我省應急救援隊伍建設管理的三種模式

2009年10月18日，國務院辦公廳下發了《關于加強基層應急隊伍建設的意見》(國辦發〔2009〕59號文),要求加強基層綜合性應急救援隊伍建設，完善基層專業應急救援隊伍建設體系和基層應急隊伍管理體制機制及保障制度。

公安部2010年確定湖北省為全國應急救援建設的重點省份。省政府立足基層應急救援現實需要，制定下發《縣級應急救援試點工作方案》，明確“2市4縣”的省級試點和28個縣(市)的市級試點單位，成立領導小組和指導專班，按照“邊建設、邊完善，邊總結、邊推廣”的方法，不斷推進試點工作。各縣(市)因地制宜，整合資源，創新發展，建立“輪值”、“混編”、“分點”執勤等三種縣域應急救援模式。目前，全省50%的縣(市)已經按照三種模式全面推開。

2011年7月11日上午，全國公安消防應急救援工作現場會實戰演練在赤壁市舉行。公安部副部長劉金國，公安部消防局局長陳偉明，省委常委、常務副省長李憲生，省委常委、政法委書記、公安廳廳長吳永文出席會議，并觀摩了在赤壁舉行的突發重大災害事故綜合應急救援演習。劉金國部長指出：湖北省堅持高標準設計、大力度投入、大規模整合，在全國率先依托消防部隊組建綜合應急救援隊伍，短期內形成了省、市、縣三級應急救援體系，建立完善了應急救援機制，走在了全國最前列，各地要認真學習。

1、輪值執勤模式。即：“部門派駐、政府補貼、輪流值守”。這種模式，有效整合了人力資源，節約了行政成本，既便于加強對專業隊伍的指導，又能更好地實現了執勤力量的一專多能，有利于第一時間調集較強的突擊力量應對各類突發事件。

2006年，《國家突發事件應對法》出臺后，各地、各部門加強應急隊伍建設，我省大部分縣(市)都有森林、防汛、礦山、醫療、電力等10支以上專業應急隊。這些隊伍，有的建起來后應用較少，造成資源閑置;有的雖然經常在用，但處置能力有限。一旦遇到較大災害事故，不能形成整體戰斗力。針對這類情況，我們把各專業隊的職能和技術優勢有機整合起來，建強一支一專多能、快速反應的綜合應急救援隊。

以赤壁為代表，市政府依托第二消防站，建立具有獨立法人資格和組織機構代碼的應急救援中心。由公安消防大隊派駐骨干，全市10支專業隊每周各派4名隊員輪流值守，每天保持45人常備執勤力量。專業隊員工資福利由原單位承擔，市財政給予值守隊員每人每月100元崗位補貼和每天20元值班訓練補貼。這種模式減少了行政成本，提高了專業隊應急能力，提升了整個社會的應急管理水平。

2、分點執勤模式。即：“分類建隊、單位保障、聯動響應”。這種模式，管理層級清晰，保障責任明確，最大限度地調動了社會各方面應急力量，隊伍機動性強，適合地域廣闊地區突發事件后就近展開救援行動。

湖北作為中部地區崛起的重要戰略支點，縣域經濟發展突飛猛進，工業化、城鎮化進程加快。一些經濟條件較好的縣市，應急救援專業隊蓬勃發展。雖然這些專業隊力量較強，但各自為戰，聯動性不強，協同作戰能力較弱。針對這類情況，我們最大限度發揮各專業隊的力量、裝備優勢，建立布局合理、響應迅速、聯動力強的應急救援體系。