【摘要】非常規(guī)突發(fā)事件破壞性大、不確定性高，在應急處置中，傳統(tǒng)應急預案缺乏必要的靈活性和適應性。針對這一問題，本文提出應對任務規(guī)劃體系基本框架，從通用任務、領域任務以及意外任務三方面構建應急響應任務的總體布局，并在縱向描述三類任務基本功能的基礎上，解析三類任務的區(qū)別與聯(lián)系，確保應急預案與應對實踐之間的適應性，為完善我國突發(fā)事件應對策略提供借鑒和參考。

近年來，隨著非典、南方雨雪冰凍、汶川大地震等突發(fā)事件不斷發(fā)生，我國加強了應急管理體系建設，逐漸從“重救助，輕預防”向“預防為主，防御與救助相結合”轉(zhuǎn)變，應急預案體系也因此有了較大發(fā)展，初步形成了國家、省、市、縣四級應急預案體系。我國政府頒發(fā)并實施了《突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，但與美國等發(fā)達國家相比，我國缺乏標準化的通用模版，缺乏應急預案指導性文件，無論從理論研究、管理實踐還是應對任務等方面都存在著一定的差距，部分預案還停留在準則性論述上，實際任務流程不明確，缺乏可操作性，應急預案的靈活性有待提高。

當突發(fā)事件超出了應急預案的預期情景，在實際應急響應中則可能無法按照事前描述的步驟按部就班地進行實施。在此情況下，本文提出了應對任務規(guī)劃體系基本框架，從通用任務、領域任務以及意外任務三方面構建應急響應任務的總體布局，通過應對任務規(guī)劃來調(diào)整應急預案，保障應急預案與應對實踐之間的適應性，從而提升應急預案的靈活性與實用性。

一、應急任務規(guī)劃體系研究的必要性

(一)應急響應過于依賴缺乏靈活性的應急預案

依據(jù)傳統(tǒng)觀點，成功的應急預案是能夠在事前預測出所有的突發(fā)事件狀況，使預案按照事先編制的步驟進行實施。但從國內(nèi)外大量文獻及應急響應的實際情況來看，大多數(shù)預案在實際應急響應過程僅有少部分或沒有被真正使用，甚至有些預案與實際情況是相悖的。在應急預案編制的過程中，只是按照常規(guī)情景來制定預案，缺乏意外應對任務的規(guī)劃。當突發(fā)事件導致的復雜情景超出原應急預案的范圍時，應急決策者可能過于依賴現(xiàn)有預案，仍在原有方案中尋求響應辦法，這無疑阻礙了應急響應活動的有效開展。由此可見，在突發(fā)狀況下如何重新調(diào)整與組合現(xiàn)有預案來應對當前復雜情景，或如何提高應急預案的靈活性，這一點顯得尤為重要。

(二)應急任務規(guī)劃體系能夠有效提高應急預案的靈活性

突發(fā)事件的不可預測性與不確定性必然會伴隨突發(fā)事件本身存在，導致應急預案的預期情景與應對現(xiàn)實之間的差距必然存在，雖然國內(nèi)外學者大都指出應急預案體系實用性差，但沒有給出提高實用性的具體方案和流程。本文通過探討構建應對任務體系來彌補應急預案缺乏靈活性的不足，且能夠在應對過程中不斷地被重新調(diào)整和組合以適應多種突發(fā)狀況。當面臨經(jīng)驗缺失、資源不足、時間緊迫、信息不完備等極端狀況時，應急預案不能生搬硬套地進行實施，此時通過應急任務規(guī)劃體系，能夠有效協(xié)助決策者針對這種超越以往經(jīng)驗的突發(fā)事件進行應急響應。若將應急預案體系看成是應急響應的剛性部分，是從宏觀上指導響應流程，則應對任務規(guī)劃體系可看成是應急響應的柔性部分，使突發(fā)事件的應急響應擁有足夠的調(diào)整空間和靈活性。

二、國內(nèi)外應急預案研究與應用現(xiàn)狀

(一)國外應急預案體系——以美國為例

美國擁有相對完善的應急預案體系，其具有多層次、多領域、動態(tài)化管理的特點，注重縱向援助與橫向合作，常態(tài)與非常態(tài)相結合。美國有聯(lián)邦、州、部落、地方、社區(qū)5個層次的縱向應急部門，并通過各級部門簽訂的應急援助協(xié)議來支持跨區(qū)域的橫向應急合作。由美國國土安全部發(fā)布的國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)(NIMS)、國家應急準備指南(NPG)、國家應急響應框架(NRF)三類應急核心文件互為支撐，NRF描述國家應急響應原則、責任和結構，NIMS建立了一個系統(tǒng)的方法來管理全國范圍內(nèi)的突發(fā)事件，NPG為當?shù)?、部落、州、?lián)邦和私人部門的應急伙伴提供關鍵任務和行動的參考資料，為應急預案的編制與管理提供一個規(guī)范化環(huán)境。美國國土安全部(DHS)也提出了突發(fā)事件的應急管理工具：威脅分析/國家規(guī)劃腳本、任務區(qū)域分析/國土安全分類、執(zhí)行任務分析/通用任務列表、能力開發(fā)/目標能力列表。此外，美國政府對應急預案的編制和運作采用動態(tài)化的管理模式，在已有突發(fā)事件案例庫的基礎上，定期頒布《國家安全戰(zhàn)略報告》，分析美國突發(fā)事件潛在威脅和不利因素，評估美國的應急響應能力，使應急預案得到及時修訂，并通過應急演練，不斷更新應急預案體系，以保證最大限度地降低突發(fā)事件所造成的損失和破壞。

(二)我國應急預案體系

1.我國應急預案體系架構

我國已建立了國家總體、國家專項、國家部門、地方總體、地方專項、地方部門等多種應急預案，初步形成了國家、省、市、縣四級應急預案體系，還涵蓋了企業(yè)單位和大型會展活動等方面的應急預案。目前由國務院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，是應對特別重大突發(fā)事件的法規(guī)性文件，其他28件專項預案以及86件部門預案也是由國務院和相關部門針對特定類型突發(fā)事件進行編制的。而地方應急預案是由省、市、縣政府等根據(jù)各地具體情況，按照分級管理原則進行編制的。

2.我國預案的應用現(xiàn)狀

應急預案的一般定義是，事先為應對突發(fā)事件編制的應急響應活動方案，是為救援活動迅速有效地開展，最大限度地降低各方面損失，對救援隊伍、關鍵基礎設施、應急資源儲備等方面做出的實際計劃。應急規(guī)劃與應急準備密切相關，要不斷增強應急能力發(fā)展與應急預案編制、實施，更應注意預案的實際效用。要提高我國預案的戰(zhàn)略性、前瞻性、致用性。預案的實施不是機械地一步步完成具體步驟，而是如何能較好地預防事故發(fā)生和控制事態(tài)發(fā)展?？刹僮餍愿叩念A案制定步驟和可操作性預案應包含的內(nèi)容，根據(jù)網(wǎng)絡計劃的形式來描述可操作性應急預案的應對過程。目前，我國已有部分學者對應急預案的靈活性進行研究，但一般都將這種靈活性嵌套在預案體系中，以預案本身為載體，通過對應急預案中各要素靈活調(diào)整和重新組合，使其能為應急決策者提供更加全面的應急指導。

雖然目前我國已形成了相對完善的應急預案體系，但與美國等其他發(fā)達國家相比，我國尚未建立面向突發(fā)事件應對任務的全過程動態(tài)管理體系。各級政府對應急預案的編制大都參照上級同類預案，沒有針對某種特定環(huán)境來細化應急預案，存在內(nèi)容籠統(tǒng)、可操作性差、執(zhí)行性弱等缺陷。另一方面，應急預案體系整體協(xié)調(diào)性差，各類預案之間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動，不能有效地銜接與匹配;各級政府部門、地方政府與企業(yè)、個人之間難以協(xié)調(diào)共同應對突發(fā)事件?，F(xiàn)有預案較少考慮時間緊迫、資源稀缺、信息不完備等極端約束條件對應急響應的影響。